“Críticas e anotações para nada” Soltas anotações críticas ao contencioso oitocentista

Brevissimo contexto histórico 

Na belle époque portuguesa vivia-se um contexto de industrialização tardia, uma ascensão da burguesia que se misturava em confusos confrontos partidários, batalhando-se por um afastamento do estado que devia ter uma aparição mínima na vida das pessoas. 

A agricultura brilhava com as novas máquinas industriais agrícolas que arrepiavam o povo para as cidades em busca de um trabalho fabril. 

Os governos constitucionais liberais dedicavam-se essencialmente a positivar incentivos e regular formas de avanço económico, não dialogando com os particulares. Ora, perto destes estavam os municípios e paróquias, encabeçadas por um Governador Civil nomeado pelo governo que o representava no local a ele atribuído. Era aqui que o direito e contencioso administrativos se encontravam. 

Uma Casa, dois poderes 

No titulo VII do código de 1886 vemos regulado o contencioso administrativo, em especial, os tribunais. 

Estes tribunais funcionavam em cada distrito e contava cada tribunal com três magistrados. Os magistrados eram nomeados directamente pelo governo, ou mais concretamente pelo ministério da justiça. Esta realidade é desde logo criticável, tendo em conta que em causa vão estar actos praticados pela pessoa que nomeia o julgador, fazendo que ab initio se ponha em causa a imparcialidade deste. Mas repare-se que havia um abismo profundo que separava o governo oitocentista dos municípios. Os actos centrais eram praticados a nível local por via do mandatário que seria o governador civil do distrito, e aqui se passava o grosso do direito administrativo. A ratio desta norma era de controlo do exercício do representante por um terceiro autónomo nomeado pelo representado (vide art. 268º). 

Os tribunais funcionavam no edifico do governador civil, o representante máximo do governo naquele local, por este designado. O governo civil existia por razões de eficiência e adaptabilidade às características próprias de cada território que constituía um governo civil. Esta realidade explica-se pela dificuldade na comunicação e pela ideia de divisão rigorosa e delimitada para que a administração se pudesse personalizar e funcionar em função do que administra. 

Era no mesmo edifício que se decidia sobre as principais políticas e opções administrativas que se julgava os actos que daqui decorriam. Mais uma vez, não se afigura de uma boa ideia de separação de poderes que se julgue no mesmo local em que que actua. Esta norma é de notável cariz francês, e dificulta a tomada de decisão quer de um órgão, quer de outro, ainda mais que em França, já que os edifícios dos governos civis não teriam sequer portas opostas em alas distintas como o conselho de estado franco. 

Estas instancias funcionavam de forma peculiar, e que talvez seja causa traumática dos atrasos que a justiça administrativa sofre, apenas com duas sessões ordinárias por semana, qual órgão colegial do município que era! (vide 285º).

Um ombro para chorar 

O capitulo segundo trata a competencia e atribuições dos tribunais administrativos. E aqui percebemos o quão mal tratado foi o contencioso oitocentista. 

A norma geral do 286º, quanto à competencia, estatui que são litígios a ir a estes tribunais: em primeiro lugar, e curiosamente, as “questões contenciosas da administração”; mas a parte mais relevante desta regra é a segunda, que dá sentido à primeira, mas se afigura como ex-libris de todos os traumas que este ramo de direito adolescente passou: “excepto as questões que forem âmbito de outra jurisdição ou autoridade”. Ou seja, este artigo determina a competência geral na matéria contenciosa de direito administrativo, mas sem qualquer prioridade face aos outros processuais ou até autoridades! Repare-se, algumas autoridades administrativas que tivessem competência na matéria, teriam prevalência sobre os tribunais, que acabavam por funcionar como uma ultima ratio, sempre a evitar, não por questões de justiça ou economia processual, mas apenas por se considerar que não era o meio mais evidente na resolução ou apreciação de litígios (apesar de contar com juizes de direito). 

O 287º é a lagrima da tristeza que o 285º nos traz. Esta norma atribui competencias consultivas ao tribunal, que apoia juridicamente os “corpos administrativos”, vindo depois a julgar os seus actos. Ora, talvez o tempo de permanência de um juiz nestes tribunais- três anos, pudesse vir permitir trazer, porventura, uma lógica de dupla fiscalização. A consulta funcionaria como espécie de fiscalização preventiva, e o julgamento em si, uma reapreciação do acto, feita por outro juiz. Mas a verdade é que o próprio direito de vir a tribunal pedir a declaração de nulidade de um acto era de 2 anos… Deste preceito extrai-se um paradoxo, portanto, de que o juiz vem ser chamado a julgar um acto que já apreciou enquanto órgão consultivo.

No 288º vemos enumeradas a reclamações que esta instancia ouve. É curioso reparar que os particulares não tinham possibilidade de fazer pedidos concretos, mas apenas de reclamar. Etimologicamente, reclamar significa, em latim, gritar ou protestar contra. Ou seja, os particulares vinham ao tribunal para protestar contra um acto, por causas ou sobre matérias absolutamente taxativas elencadas na lei. Note-se que quanto a “reclamações contra actos”, há sempre uma ultima palavra a dizer pelo Governador Civil, que pode vir “emendar” ou “alterar” o acto. Resta saber se, tendo em conta que os “administrados” tinham o seu direito a ver o acto declarado nulo prescrito no prazo de dois anos a contar da sua pratica; que das causas de suspensão do cômputo do prazo não constam estas situações; mantendo-se o acto viciado de algumas das causas de nulidade do 30º, terminado o prazo o acto de convalidava por não ser já possível reclamar contra ele, como sugere esta norma; ou se, por outro lado, a alteração de um acto implica que se comece a contar de novo o prazo como se de acto distinto se tratasse.