A importância da Imparcialidade no Direito Administrativo

Noção e Regime 

Se pensarmos no conceito de imparcialidade, este significa a posição de não tomar partido de nenhuma das partes em confronto. Assim, se atendermos a uma contenda entre duas posições, no momento em que um qualquer terceiro vem procurar separá-las ou fazer-lhes juízo, é imperativo que este esteja numa posição fora e acima das mesmas para que possa prosseguir a função que lhe incumbe (super partes). Por aqui se diz que a justiça tem que ser cega.

Dispõe o artigo 9º do Código do Procedimento Administrativo (CPA, daqui em diante) que “a Administração Pública deve tratar de forma imparcial aqueles que com ela entrem em relação, designadamente considerando com objectividade todos e apenas os interesses relevantes no contexto decisório e adotando as soluções organizarias e procedimentos indispensáveis à preservação da isenção administrativa e à confiança nessa isenção”.

Concretizando, o princípio da imparcialidade significa que a Administração Pública deve tomar decisões determinadas exclusivamente em critérios objetivos de interesse público, adequados ao cumprimento das suas funções específicas, não sendo tolerado que tais critérios sejam substituídos, ou distorcidos, por influencia de interesses alheios à função. 

Assim, é este um princípio que impõe que os órgãos e agentes administrativos ajam de forma isenta e equidistante relativamente aos interesses em jogo, nas situações que devem decidir ou sobre as quais se pronunciem sem carácter decisório.

Tem esta realidade duas vertentes: 

1. Uma vertente negativa; 
2. Uma vertente positiva. 

Veja-se. 

1. Vertente negativa

Quando falamos na vertente negativa do princípio da imparcialidade, esta consubstancia-se na ideia de que os titulares de órgãos e agentes da Administração Pública estão impedidos de intervir em procedimentos, atos ou contratos que digam respeito a questões do seu interesse pessoal ou da sua família, ou ainda de pessoas com quem tenham relações económicas de especial proximidade, a fim de que não possa suspeitar-se da isenção ou retidão da sua conduta.

Esta ideia é aprofundada no CPA quando este estatui as garantias de imparcialidade, concretamente, nos artigos 69º e seguintes da referida lei.

Este regime distingue dois tipos de situações - as de impedimento e as de suspeição - sendo os primeiros mais gravosos e atentórios da justiça administrativa, quando comparados com os segundos. 

A grande diferença entre ambos prende-se com o facto de, quando estamos perante uma situação de impedimento, é obrigatória por lei a substituição do órgão ou agente administrativo normalmente competente por outro, que tomará a decisão no seu lugar - a lógica será a da substituição do órgão competente, mas de afastamento obrigatório, por outro em relação à qual não se verifiquem motivos de impedimento, de forma tal que possa pronunciar-se sobre a matéria. Relativamente às situações de suspeição, a substituição não é automaticamente obrigatória, sendo apenas possível e tendo de ser requerida pelo próprio órgão ou gente, que pede escusa de participar naquele procedimento, ou pelo particular que opõe uma suspeição àquele órgão ou agente e pede a sua substituição por outro.

Posto o referido, importa delimitar quais as situações que se referem a uma e a outra realidade. 

Dita o artigo 69º nº1 do CPA o elenco das situações de impedimento e exclui o número 2 da mesma norma outras tantas, em termos tais que: 

“ Artigo 69.º

Casos de impedimento

1 - Salvo o disposto no n.º 2, os titulares de órgãos da Administração Pública e os respetivos agentes, bem como quaisquer outras entidades que, independentemente da sua natureza, se encontrem no exercício de poderes públicos, não podem intervir em procedimento administrativo ou em ato ou contrato de direito público ou privado da Administração Pública, nos seguintes casos:

a) Quando nele tenham interesse, por si, como representantes ou como gestores de negócios de outra pessoa;

b) Quando, por si ou como representantes ou gestores de negócios de outra pessoa, nele tenham interesse o seu cônjuge ou pessoa com quem viva em condições análogas às dos cônjuges, algum parente ou afim em linha reta ou até ao segundo grau da linha colateral, bem como qualquer pessoa com quem vivam em economia comum ou com a qual tenham uma relação de adoção, tutela ou apadrinhamento civil;

c) Quando, por si ou como representantes ou gestores de negócios de outra pessoa, tenham interesse em questão semelhante à que deva ser decidida, ou quando tal situação se verifique em relação a pessoa abrangida pela alínea anterior;

d) Quanto tenham intervindo no procedimento como perito ou mandatário ou hajam dado parecer sobre questão a resolver;

e) Quando tenha intervindo no procedimento como perito ou mandatário o seu cônjuge ou pessoa com quem viva em condições análogas às dos cônjuges, parente ou afim em linha reta ou até ao segundo grau da linha colateral, bem como qualquer pessoa com quem vivam em economia comum ou com a qual tenham uma relação de adoção, tutela ou apadrinhamento civil;

f) Quando se trate de recurso de decisão proferida por si, ou com a sua intervenção, ou proferida por qualquer das pessoas referidas na alínea b) ou com intervenção destas.

2 - Excluem-se do disposto no número anterior:

a) As intervenções que se traduzam em atos de mero expediente, designadamente atos certificativos;

b) A emissão de parecer, na qualidade de membro do órgão colegial competente para a decisão final, quando tal formalidade seja requerida pelas normas aplicáveis;

c) A pronúncia do autor do ato recorrido, nos termos do n.º 2 do artigo 195.º

3 - Sob pena das sanções cominadas pelos n.os 1 e 3 do artigo 76.º, não pode haver lugar, no âmbito do procedimento administrativo, à prestação de serviços de consultoria, ou outros, a favor do responsável pela respetiva direção ou de quaisquer sujeitos públicos da relação jurídica procedimental, por parte de entidades relativamente às quais se verifique qualquer das situações previstas no n.º 1, ou que hajam prestado serviços, há menos de três anos, a qualquer dos sujeitos privados participantes na relação jurídica procedimental.

4 - As entidades prestadoras de serviços no âmbito de um procedimento devem juntar uma declaração de que se não encontram abrangidas pela previsão do número anterior.

5 - Sempre que a situação de incompatibilidade prevista no n.º 3 ocorrer já após o início do procedimento, deve a entidade prestadora de serviços comunicar desde logo o facto ao responsável pela direção do procedimento e cessar toda a sua atividade relacionada com o mesmo. “

Menos numerosos são os casos de suspeição. A referir: 

• Haver certas relações familiares mais afastadas, como seja o caso de parentesco em terceiro grau da linha colateral;
• Haver entre o órgão ou agente que deveria decidir e o particular que requer a decisão uma relação de crédito ou débito; 
• Ter o órgão ou agente recebido dádivas da parte de qualquer interessado; 
• Haver inimizade grave ou grande intimidade entre o órgão sua gente e o particular; 
• Pender em juízo ação em que sejam parte o titular do órgão ou agente, o seu cônjuge ou pessoa com quem viva em condições análogas às dos cônjuges, parente em linha reta ou pessoa com quem viva em economia comum, de um lado, e , do outro, o interessado, o seu cônjuge ou pessoa com quem viva em condições análogas às dos cônjuges, parente em linha reta ou pessoa com quem viva em economia comum;

Em geral, estamos a falar de todas aquelas situações em que se verifique “qualquer circunstância pela qual possa razoavelmente suspeitar-se da isenção ou retidão da conduta do órgão ou agente administrativos”. Por tudo isto, qualquer órgão ou agente da Administração que se encontre numa destas situações não pode intervir no procedimento administrativo que esteja em causa. 

Na prática, as situações de impedimento processam-se em termos tais que o órgão ou agente tem o dever jurídico de se considerar impedido sempre que esteja numa das situações que a lei prevê como casos de impedimento e deve comunicá-lo de imediato ao seu superior hierárquico ou ao órgão colegial que pertença ou de que dependa. Estes órgãos, conforme os casos, tomarão a decisão sobre se existe, ou não, um impedimento (Artigo 70º do CPA). Caso não haja impedimento, então o problema tem aí o seu fim e o órgão ou agente em causa tem legitimidade para decidir a questão sobre a qual se suscitou a dúvida. Pelo contrário, se for declarado que existe impedimento, então, este é de imediato substituído, em regra, por aquele que a lei designar como seu substituto legal (artigo 72º do CPA). 

Quanto à suspeição, as coisas processam-se de forma diversa. Perante uma situação que a lei considera de suspeição, a lei dá ao órgão ou agente administrativo o direito de pedir escusa de intervenção naquele procedimento, assim como dá aos particulares interessados no procedimento o direito de oporem suspeição ao órgão normalmente competente, pedindo a sua substituição. Quer num caso, quer no outro, o órgão competente, segundo a lei, decidirá se há ou não fundamento para a suspeição. A não haver, o órgão ou agente em causa continua em funções e fica legitimado para intervir no procedimento. Se, pelo contrário, existir, é feita uma declaração de suspeição e segue-se a substituição do órgão ou agente por aquele que o deva substituir no exercício da competência (CPA art. 75º).

Sanções aplicáveis à violação das garantias de imparcialidade 

Por um lado, todos os atos administrativos e contratos da Administração Pública em que intervenha um órgão ou agente impedido de intervir, ou em relação ao qual tenha sido declarada suspeição, serão anuláveis (Artigo 76º nº1 CPA). São estes atos ilegais, feridos de uma anulabilidade, o que permite levá-los a tribunal e obter a sua anulação. 

Por outro lado, todo o órgão ou agente administrativo que não comunique a quem de direito uma situação de impedimento em que se encontre comete falta disciplinar grave nos termos do artigo 76º nº2 do CPA. 

Por último, o artigo 8º n º2 da Lei nº 27/96 de 1 de Agosto impõe a perda de mandato a todos os membros de órgãos autárquicos que violem as garantias de imparcialidade da Administração previstas na lei. 

2. Vertente Positiva

A imparcialidade por esta via significa o dever de ponderar todos os interesses públicos secundários e os interesses privados legítimos equacionáveis para o efeito de certa decisão, antes da sua adoção. Por aqui, devem considerar-se parciais os atos ou comportamentos que manifestamente não resultem de uma exaustiva ponderação dos interesses juridicamente protegidos. Implica isto uma limitação à discricionariedade administrativa, não só pela exclusão que comporta de qualquer valoração de interesses estranhos à previsão normativa, mas principalmente porque o real poder de escolha da autoridade pública só subsiste onde a proteção legislativa dos vários interesses seja de igual natureza e medida. 

Nesta vertente, encontrará o juiz administrativo a via para anular os atos que se demonstre terem sido praticados sem a ponderação de interesses nos termos mencionados. 

Pelo exposto, o princípio da imparcialidade vem impor a necessidade de ponderação de todos os interesses em jogo, em prol de uma verdadeira e própria justiça administrativa, assim como de uma proteção da confiança dos cidadãos que com ela se relacionam e que acreditam numa Administração séria, honesta, e que prossegue retamente o interesse público. Resulta daqui, então, a ideia clara e conhecida de que ninguém pode ser juiz em causa própria.

Bibliografia

• AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Volume II; 
• SOUSA, Marcelo Rebelo de; MATOS, André Salgado de, Direito Administrativo Geral, Tomo I. 

Francisca Barata, nº 140116070