Europeização do Contencioso Administrativo

Neste trabalho irei realizar uma breve reflexão crítica e construtiva do modo como o Direito Europeu influencia o Contencioso Administrativo nacional, através de uma explicitação introdutória acerca desta realidade e o que ela implica, procurando concretizar com alguns exemplos das suas manifestações.

Como nota o professor VASCO PEREIRA DA SILVA, o Direito Administrativo nasceu ligado à ideia de Estado, no entanto, essa realidade tem vindo a mudar com as transformações que têm ocorrido tanto a nível interno como externo. Do ponto de vista interno, a transição para o Estado Social e, posteriormente, para o Pós-social, originou uma situação “na qual o governo se diferencia da Administração, o poder local se destaca do central, os entes públicos e as autoridades independentes se tornam autónomos em relação ao Estado e mesmo autorregulados” (CASSESSE). Do ponto de vista externo, que será o único analisado neste trabalho, são cada vez mais os fenómenos jurídico-administrativos ao nível das organizações internacionais e ao nível da União Europeia.

A União Europeia começou a ser uma simples União entre Estados, uma comunidade com objetivos económicos, contudo, com o passar dos anos transformou-se numa unidade em termos económicos e financeiros, houve mecanismos de integração a todos os níveis que criaram uma realidade diferente não similar à das outras Organizações Internacionais. Estabeleceu um ordenamento jurídico próprio, que tem uma Constituição material (isto porque encontramos mecanismos de divisão de poderes regidos pelo princípio da subsidiariedade; regras de organização do poder político; e uma Carta de Direitos fundamentais), e que prima sobre os ordenamentos nacionais e se mistura com a ordem jurídica dos Estados.

Atualmente, assiste-se à convergência entre os ordenamentos jurídicos nacionais dos Estados-Membros da União Europeia e o ordenamento jurídico europeu, o que provoca inúmeras alterações não só ao nível do Direito Administrativo geral, mas também em relação ao Contencioso Administrativo nacional em especial.

O Direito Europeu conceptualizado

A União Europeia cria um conjunto de políticas comuns de Direito Administrativo que depois são realizadas pelos diferentes Estados Membros porque são transformadas em documentos normativos que se tornam obrigatórios para estes. O essencial que é feito pela União é o estabelecimento de regras administrativas que regulam basicamente todos os aspetos da vida de um Estado Membro. Como escrevia OTTO BACHOF em 1972, “o Direito da Comunidade europeia é essencialmente Direito Administrativo, nomeadamente Direito Administrativo Económico”, daí resultando que “as dogmáticas nacionais não podem manter-se sem alterações. É quase impossível conceber que, no longo prazo, possam existir, paralelamente, uma dogmática alemã, francesa, italiana, etc, e acima delas, abruptamente, uma dogmática dos eventos administrativos da comunidade europeia”.

A construção de um sistema de Direito Administrativo europeu origina inevitavelmente o desaparecimento do Estado enquanto elemento estruturante do Direito Administrativo. Esta dinâmica que atravessa as fronteiras geográficas dos Estados transporta consigo um sério ataque ao dogma da territorialidade do Direito Público e, em especial, do Direito Administrativo. Existe assim um forte paralelismo entre europeização da organização administrativa e a sua globalização, uma vez que as mudanças verificadas ao nível do Direito Administrativo nacional por sujeição do ordenamento jurídico português às normas da União Europeia são semelhantes às verificadas nos restantes Estados-Membros, sendo em todos traçados padrões comuns.

A aplicação do Direito Europeu pela administração leva a uma total reestruturação da ordem administrativa nacional. Algumas das situações que segundo FAUSTO de QUADRO com esta reestruturação surgem são a necessidade de desenvolvimento dos regulamentos europeus, tornando-os em verdadeiros regulamentos administrativos nacionais, a desaplicação de normas ou atos nacionais contrários ao Direito Europeu, a prevalência deste último sempre que o Direito nacional o contrarie e a transformação dos tribunais nacionais em tribunais comuns do contencioso da União. Como o professor VASCO PEREIRA DA SILVA o faz, podemos sintetizar o fenómeno de europeização em duas realidades: a predominância de fontes jurídico-administrativas europeias e o reforço de uma integração jurídica horizontal, que passa pela adoção de políticas comuns, do efeito unificador da jurisprudência europeia, da perspetiva comparatista adotada pela legislação e pela doutrina nacionais.

Segundo PAULO OTERO, a execução administrativa da legalidade comunitária pode ser feita de dois modos: através da execução direta (quando é feita pelo aparelho administrativo da própria Comunidade Europeia) ou da execução indireta (quando é efetuada pelas diversas estruturas integrantes da Administração Pública dos Estados-Membros). Quanto ao segundo, o professor PEDRO GONÇALVES refere que, no limite, os órgãos e estruturas nacionais “convertem-se em elementos periféricos” de uma Administração Pública Europeia. De facto, de um ponto de vista funcional, a Administração Pública portuguesa atua como Administração Europeia, na medida em que aplica o Direito Europeu no respetivo ordenamento interno. As autoridades nacionais surgem aqui como “centros de decisão” de uma rede desconcentrada da Administração Pública Europeia. Assim, dentro de um Estado Membro, o Direito Europeu situa-se no mesmo patamar que o sistema jurídico nacional, na medida em que as normas comunitárias obtêm o mesmo tratamento, obrigatoriedade de cumprimento e execução que as normas nacionais.

O Direito Administrativo Europeu na prática

A nível da execução indireta, o desempenho da função administrativa pelas estruturas nacionais pressupõe o respeito e o cumprimento do Direito Europeu. Verificado este, observa-se então uma revolução do direito nacional visível em diferentes níveis. Segundo PAULO OTERO há seis principais efeitos que ilustram as transformações na administração dos Estados-Membros por influencia da União Europeia: a ampliação material de tarefas (observa-se o exercício de uma dupla função pela Administração Pública de cada um dos Estados-membros, já que ela é Administração nacional e, ao mesmo tempo, comunitária); a reconfiguração da distribuição interna de poderes (Assiste-se a um fenómeno de centralização comunitária no Estado da responsabilidade pela execução do Direito Comunitário, que se repercute na estrutura organizativa interna da Administração Pública); a criação de novas estruturas organizativas (A ampliação das tarefas da Administração Pública dos Estados-membros  tem sido acompanhada de uma evolução e mudança das estruturas organizativas tradicionais); a diversidade de relacionamentos institucionais (Internamente, existe relacionamento entre diferentes entidades públicas e coordenação administrativa ministerial. A nível externo, a transformação da Administração Pública dos Estados em Administração comunitária indireta gera dois relacionamentos institucionais: a) relacionamento entre as Administrações Públicas dos diversos Estados-membros, que pode envolver ou não a intervenção da Comissão; b) relacionamento direto e bilateral entre cada uma das Administrações dos Estados-membros e a Comissão); a complexificação do procedimento administrativo (A execução indireta da legalidade comunitária também se projeta em termos procedimentais, já que há diferentes formas de participação procedimental de cada uma das Administrações Públicas dos Estados-membros, fazendo emergir uma “Administração mista”) ; e a duplicação de mecanismos de controlo (É necessária uma função fiscalizadora ou de controlo por parte da Comunidade Europeia sobre a via indireta de execução da legalidade comunitária. Assim, cria-se outra dimensão de relacionamento institucional entre as diversas Administrações Públicas envolvidas).

A dupla dependência

O professor VASCO PEREIRA DA SILVA defende que a ideia da dupla dependência, que HABERLE aplica à ligação entre o Direito Administrativo e o Direito Constitucional (haver uma dependência constitucional do Direito Administrativo: as opções do Direito Administrativo correspondem àquelas que estão na Constituição, e haver uma dependência administrativa do Direito Constitucional: sem o Direito Administrativo o Direito Constitucional torna-se letra morta), se deve aplicar ao Direito da União Europeia.

Falar-se da dupla dependência do Direito Administrativo nacional e do Direito Administrativo europeu, implica que o Direito Administrativo nacional dependa do Direito Administrativo europeu, porque efetivamente o Direito Administrativo europeu cria políticas públicas que são obrigatórias para o Estado Português e que este último se comprometeu a realizar; e implica que haja também uma dependência europeia do Direito Administrativo nacional, visto que a União Europeia não tem uma Administração Pública, o Direito da União Europeia não se realiza se não for aplicado pelas Administrações Públicas dos Estados Membros, e não se aplica se os Tribunais nacionais não verificarem a aplicação das normas.

A influência normativa do Direito Europeu

A União Europeia tem vindo a criar um conjunto de regras comuns a todo o processo europeu, deixando, contudo, margem para que os Estados adotem as suas próprias regras. Pensando no relacionamento entre o Processo Administrativo português e o Processo Administrativo europeu, o Direito Administrativo Europeu, nas palavras do professor VASCO PEREIRA DA SILVA, tem sido “criado tanto pela via legislativa como jurisprudencial, contendo múltiplas regras substantivas com relevância processual (...), nomeadamente os princípios gerais da atividade administrativa ([...] enquanto parâmetros de controlo jurisdicional da atuação administrativa, em especial no domínio da discricionariedade), a noção de Administração Pública (...) que submete ao mesmo regime jurídico entidades públicas e privadas (...), o regime da contratação pública” . Verifica-se que as diferentes leis europeias introduziram igualmente normas em matéria de processo, vieram afirmar uma dimensão europeia do direito à tutela judicial efetiva; consagrar um princípio de “plenitude da competência do juiz nacional na sua qualidade de juiz comunitária” (FAUSTO DE QUADROS); criar o regime jurídico da tutela cautelar europeia, de fonte legislativa, em matéria de contratos públicos; alargar a impugnabilidade.

Por outro lado, o professor VASCO PEREIRA DA SILVA destaca, entre os princípios fundamentais, construídos pela jurisprudência a partir do Direito Europeu, ou tendo por fundamento a conjugação de regras constitucionais com europeias: o direito de acesso à Justiça Administrativa que, na ausência de previsão na lei fundamental, foi criado pela jurisprudência constitucional; como corolário do direito de acesso à justiça, o direito a um processo justo; direito a um julgamento por um tribunal independente e imparcial.

Também a União Europeia através do Tribunal de Justiça da União Europeia condenou os diversos Estados por não terem instituições e normas processuais adequadas à realidade moderna. Por exemplo, Portugal foi condenado porque nos processos administrativos o Ministério Publico se confundia com o juiz (permitia-se ao representante do Ministério Público, no Supremo Tribunal Administrativo, participar e intervir nas sessões de julgamento e tinha, também, uma intervenção privilegiada em todos os momentos do processo), isto violava o princípio da igualdade das armas. Com a reforma de 2004 o Ministério Público tornou-se numa parte especial que exerce a ação pública, portanto, não pode intervir na decisão.

Em todos os países da Europa houve, por causa desta realidade da Europeização, grandes reformas do contencioso administrativo nos últimos anos do séc. XX e primeiros do séc. XXI. No quadro dessas reformas procurou-se discutir como o contencioso deveria ser organizado, não se procurou a sua uniformização, mas a União Europeia veio obrigar a conhecer o Direito comparado para permitir a dimensão comum no âmbito da integração horizontal.  O objetivo foi o de alcançar uma compatibilidade entre os diversos modelos e que houvesse um mecanismo comum entre os vários Estados Membros. Não se trata de copiar as opções de outros países, mas de procurar, através do conhecimento do Direito Comparado, as melhores alterações que pudessem ser feitas no contencioso tendo em conta a realidade de cada Estado Membro. Isto permitiu a integração horizontal, cada país tem soluções diferentes, nenhum tem um sistema igual, contudo, as soluções são compatíveis umas com as outras.

Concluindo, o Direito Administrativo nacional e europeu existem integrados um no outro numa lógica de dependência recíproca formando um todo através do qual a União Europeia, harmoniza as diferenças entre os diferentes sistemas administrativos nacionais, tendo em vista uma equilibrada coexistência destes com a comunidade europeia, promove o bilateral reconhecimento de ordenamentos jurídicos e a aceitação das suas divergências.

Bibliografia e webgrafia:

·   MOUTINHO, MARTA BARROS – Dissertação de Mestrado: EUROPEIZAÇÃO DA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA PORTUGUESA: SEU ALCANCE E EFEITOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NACIONAL. Disponível em: https://repositorio.ucp.pt/bitstream/10400.14/16617/1/Disserta%C3%A7%C3%A3o%20Mestrado___Marta%20Moutinho.pdf

·     OTERO, PAULO “A Administração Pública Nacional como Administração Comunitária: Os efeitos internos da execução administrativa pelos Estados-Membros do Direito Comunitário”, in Estudos em Homenagem à Professora Doutora Isabel de Magalhães Collaço, volume I, Ed. Almedina (2002), Coimbra

·       QUADROS, FAUSTO DE “A Nova Dimensão do Direito Administrativo”, Ed. Almedina, 1.ª ed. (1999), Coimbra

·     SILVA, VASCO PEREIRA DA, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, Ed. Almedina, reimpressão da 2.ª Edição de 2009 (2016)

Ecaterina Ciubotaru nº140116087