A Reclamação enquanto garantia impugnatória de Atos Administrativos

A legitimidade enquanto pressuposto processual da impugnabilidade dos atos administrativos - breve análise ao regime legal

À semelhança do que acontece com outros ramos processuais do Direito, o contencioso administrativo fixa, também ele, pressupostos para que as partes possam intervir nos processos. É neste contexto que irá ser analisado o regime estabelecido pelo Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), concretamente no que respeita aos seus artigos 50º e seguintes, quanto à impugnação dos atos administrativos. Para que esta se possa verificar própria e eficazmente, têm que estar cumpridos determinados pressupostos, entre eles, a legitimidade dos intervenientes - ativa e passiva - nos termos e para os efeitos dos artigos 55º a 57º do CPTA. É aqui que nos iremos focar.

Cumpre numa primeira nota referir que relativamente à legitimidade das partes, o CPTA estabelece nos seus artigos 9º e 10º do CPTA a legitimidade ativa e passiva respetivamente, apresentando, assim, um critério geral sobre o qual se irá construir a legitimidade da ação de impugnabilidade dos atos e que podemos entender este critério geral sob uma forma subjetivista - atribui-se legitimidade para ser parte num processo à pessoa que alegue ser parte na relação material controvertida, isto é, que alegue ver a sua esfera jurídica afetada pela relação em causa; e contra quem revele ser a parte contrária na mesma relação material e, portanto, com interesses contrapostos ao do autor. 

Entendemos a legitimidade como o pressuposto processual que permite trazer a juízo os titulares da relação material controvertida, com o intuito de dar um sentido útil à decisão judicial, constituindo, assim, o elo de ligação entre a relação jurídica substantiva e a processual.

Dita o artigo 55º do CPTA, no referente à legitimidade ativa:

“Artigo 55º

Legitimidade Ativa

1. Tem legitimidade para impugnar um ato administrativo: 

1. Quem alegue ser titular de um interesse direto e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo ato nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos;
2. O Ministério Público; 
3. Entidades públicas e privadas, quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender; 
4. Órgãos administrativos, relativamente a atos praticados por outros órgãos da mesma pessoa coletiva pública; 
5. Presidentes de órgãos colegiais, em relação a atos praticados pelo respetivo órgão, bem como outras autoridades, em defesa da legalidade administrativa, nos casos previstos na lei;
6. Pessoas e entidades mencionadas no nº2 do artigo 9º

2. A qualquer eleitor, no gozo dos seus direitos civis e políticos, é permitido impugnar as decisões e deliberações adotadas por órgãos das autarquias locais sediadas na circunscrição onde se encontre recenseado, assim como das entidades instituídas por autarquias locais ou que destas dependam.

3. A intervenção do interessado no procedimento em que tenha sido praticado o ato administrativo constitui mera presunção de legitimidade para a sua impugnação.”

Posto o referido, somos levados a destacar diferentes categorias de atores processuais.

1. Os sujeitos privados: todos aqueles que atuem para a defesa de interesses próprios, mediante a alegação da titularidade de posições subjectivas. 

• Os Indivíduos que possuam um “interesse direto e pessoal” na demanda, que resulta da alegação da titularidade de um direito subjetivo (também aqui importa o artigo 9º nº1 do mesmo código, enquanto critério geral de legitimidade processual).
• As Pessoas Coletivas Privadas. Note-se que, apesar da técnica de subjetivização à qual o ordenamento português recorre, as pessoas coletivas mais não são do que entidades ficcionadas para efeitos jurídicos afetas de forma instrumental à realização de interesses das pessoas humanas, razão pela qual são, para este efeito, dotadas de legitimidade processual. Não nos esqueçamos que estão submetidas ao princípio da especialidade, pelo que apenas “gozam dos direitos e estão sujeitas aos deveres compatíveis com a sua natureza” (artigo 12º nº2 da Constituição).

2. Os sujeitos públicos

3. O autor popular: consideremos duas modalidades. 

• Uma primeira, genérica, por força da al. f) do nº1 do art. 55º que remete para o art. 9º nº2 e de onde retiramos que se englobam as pessoas, individuais e coletivas, que atuem de forma objetiva para defesa da legalidade e do interesse público “independentemente de possuírem interesse direto na demanda”. 
• Uma segunda, de âmbito autárquico, nos termos do nº2 do art. 55º. O Professor Vasco Pereira da Silva questiona se fará sentido autonomizar esta questão do âmbito autárquico. Conclui que não, uma vez que na primeira - referente à atuação genérica - englobamos, em rigor e por resultado da sua larga amplitude, esta segunda - referente às autarquias.

4. O Ministério Público: titular do direito de ação pública, cabendo-lhe atuar, a título institucional, para defesa da legalidade e do interesse público. 

Seguindo a análise do regime, cumpre referir que resultam do artigo 56º do CPTA algumas regras relativas à aceitação do ato administrativo para efeitos de impugnação - prevê-se a impossibilidade de impugnação de um qualquer ato com fundamento na sua anulabilidade por parte de quem já o tenha aceite e estabelecem-se especificações para efeitos de aceitação tácita de atos administrativos. 

“Artigo 56º 

Aceitação do Ato

1. Não pode impugnar uma to administrativo como andamento na sua mera anulabilidade quem o tenha aceitado, expressa ou tacitamente, depois de praticado, 
2. A aceitação tácita deriva da prática, espontânea e sem reserva, de facto incompatível com a vontade de impugnar.
3. A execução ou acatamento por funcionário ou agente não se considera aceitação tácita do ato executado ou acatado, salvo quando dependa da vontade daqueles a escolha da oportunidade de execução”.

No que respeita ao artigo 57º do CPTA, este é o artigo que introduz na equação os conta-interessados. Aqui, são qualificados como sujeitos processuais os particulares que estejam dotados de um interesse legítimo na manutenção do ato administrativo, de modo tal que sejam prejudicados de forma direta pelo provimento do pedido de impugnação. Estes particulares são verdadeiros e próprios sujeitos de relações jurídicas administrativas multilaterais, na medida em que são eles, também, titulares de posições subjectivas de vantagem juridicamente protegidas, pelo que devem gozar dos correspondentes poderes processuais. Ao considerar que, nos processos de impugnação, os sujeitos das relações multilaterais com interesses coincidentes com os da entidade autora do ato administrativo, são obrigatoriamente chamados a intervir no processo, o CPTA está a aderir de uma forma ampla à proteção dos direitos de quem é, aparentemente, terceiro considerando-o também parte, ainda que de uma forma secundária (como podemos retirar da expressão “contra-interessados” e não “interessados” apenas, por si) - consideremos a pertinência de uma eventual discussão em torno da adequação, ou não, de um tratamento inferior para esta categoria de sujeitos quando comparados com os principais na ação e da necessidade de os entender do mesmo modo. 

“Artigo 57º 

Contrainteressados 

Para além da entidade autora do ato impugnado, são obrigatoriamente demandados os contrainteressados a quem o provimento do processo impugnatório possa diretamente prejudicar ou que tenham legítimo interessa na manutenção do ato impugnado e que possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo”

Pelo exposto, dá-se por concluída a análise ao regime legal do pressuposto processual da legitimidade no que respeita à impugnação dos atos administrativos, concretamente, aos artigos 55º, 56º e 57º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. 

Bibliografia: 

Silva, Vasco Pereira da, "O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise".

Francisca Barata, 140116070.