Cronologia do Contencioso Administrativo comentada

Antes de 76:  Efetivamente, antes de 76 eles, para usar a expressão do prof. Marcelo Caetano, eram órgãos administrativos no exercício da função jurisdicional, não eram tribunais e a lógica dos tribunais administrativos era precisamente uma lógica administrativa, eles estava regulados na lei orgânica do governo e eram considerados uma unidade autónoma, uma pessoa coletiva própria, no âmbito  da presidência do conselho de ministros e dependente deste. É por isso que o prof Freitas do Amaral dizia que em Portugal a execução da sentença dos tribunais não existia e equivalia à lógica da justiça reservada, porque tal como no tempo da justiça reservada a última palavra cabia à administração, a administração dizia se a decisão ia ser executada ou não

              A constituição de 76

A constituição de 76 integrou pela primeira vez os tribunais administrativos no âmbito do poder judicial. Foi, sem dúvida, um momento emblemático para o contencioso administrativo, o surgimento do direito fundamental à justiça administrativa. O contencioso passa a ser processo! Mas, euforias à parte, é preciso analisar melhor aquilo que o legislador diz, pois, no fundo no fundo, apenas se prevê a possibilidade de haver tribunais administrativos e fiscais.  Se por um lado isto correspondeu à  superação do primeiro trauma da infância difícil do contencioso administrativo, a ideia de que os tribunais administrativo eram como os outros e integravam-se no poder judicial e não no poder administrativo, por outro, parece que esta é apenas uma possibilidade que fica em aberto. 

               Decreto lei 256 A de 77

É o primeiro diploma que consagra um processo  jurisdicionalizado de execução.

Este diploma de 77 sendo um diploma curto era também clínico porque pegava três pontos que eram essenciais e que tinham de ser mudados: 

• uma exigência procedimental do dever de fundamentação, a administração tinha de fundamentar as sentenças. O Dr. Rui Machete dizia que esta norma era uma medida de higiene administrativa, a administração devia explicar porque é que tomava aquela decisão -  não era uma exigência processual, mas cumpria uma exigência processual;
• ato tácito em geral, com uma preocupação especial com o indeferimento. Estava em causa a ideia de que a administração só tinha poder de anulação e isso implicava que os tribunais só pudessem actuar quando houve uma actuação da administração, quando  a administração não fizesse nada, eles também não podiam fazer nada - se não havia ato, não havia irregularidade. A administrativa tentou, por isso, agir de força astuta e quando queria tomar uma decisão que era ilegal, sabendo que essa decisão podia ser anulada ela não fazia nada (em bom rigor, cometendo uma ilegalidade ainda assim), mas o legislador colmatou esta situação e arranjou-se um mecanismo habilidoso para resolver este problema, que era fingir, quando a administração não dizia nada havia um ato tácito de indeferimento para fingir que se podia ir a tribunal anular esse ato e isto destinava-se a proteger os particulares - era uma ficção que permitia que o tribunal pudesse apreciar a legalidade ou ilegalidade da conduta da administração. Apesar de, em teoria, parecer satisfatório, esta administração fingidora, que chega a fingir que é ato aquilo que não faz, é uma falácia completa que não funcionou nunca e que por causa disso foi afastado mais tarde, em 2002/2004.
• revelação pela primeira vez de um processo jurisdicionalizado de um processo de execução de sentenças. Foi um dos muitos momentos em que o prof.Freitas do Amaral viu reconhecido o seu trabalho, pois o legislador, aproveitou a tese do Professor e transformou-a em lei. As sentenças dos tribunais administrativos são, agora, obrigatórios, como as sentenças dos outros tribunais e portanto se elas não são cumpridas tem de haver um processo jurisdicionalizado de execução e esse processo estabelecia também mecanismo de responsabilização (responsabilização do ponto de vista disciplinar e do ponto de vista criminal; para além da possibilidade de responsabilidade em termos patrimoniais - a ideia de que o património pessoal do titular do cargo responderia caso não houvesse o cumprimento da sentença). Não menos importante é também a novidade da possibilidade de penhora os bens ao serviço da administração e que não são bens de domínio público, são bens que estão colocados para melhor permitir o cumprimento da função administrativa. 

O legislador de 77 declarou que havia necessidade alterar o modelo administrativo e preparou-se para o fazer, mas não o fez. Aquilo que fez vai passar depois passar para diplomas posteriores e ainda hoje está aprimorado no código vigente - parece que estamos a evoluir num bom sentido.

                Revisão constitucional de 82 

Em 82 dá-se a primeira revisão constitucional e este em muitos aspetos é uma verdadeira revisão constitucional. Aquilo que fez o legislador em 82 foi acabar com o equivoco do ponto de vista da organização dos órgãos, passou a haver apenas órgãos democraticamente eleitos. Vai ser a revisão seguinte que vai trazer novidades do ponto de vista económico, mas já há algumas em 82. No que respeita ao contencioso, o legislador de 82 introduziu algumas modificações que não forma muito grandes, mas que foram suficiente para transformar minimamente o contencioso administrativo e que vão dar origem à primeira reforma do contencioso, aquela em que se vai mexer um pouco em tudo, a reforma de 84/85. O que é que mudou no quadro constitucional? A constituição continua a consagrar a garantia de acesso aos tribunais, mas também a garantia de acesso contra atos definitivos executórios, mas ao mesmo tempo alarga a dimensão subjectiva do contencioso, ao dizer que os atos administrativos devem ser considerados independentemente da sua forma; consagra uma noção material de ato administrativo; alarga o objecto da impugnação e acrescenta uma coisa misteriosa -  o reconhecimento dos direitos o interesses legalmente protegidos, ou seja, vem dizer claramente que o processo ainda que seja de anulação tem esta missão de reconhecer os direitos ou interesses legalmente protegidos. Esta questão gerou uma discussão doutrinária (mais uma) entre aqueles que consideravam que esta novidade implicava que se criasse também um novo meio processual para além do recurso de anulação, destinado a tutelar os direitos dos particulares e  daqueles que como o Professor Vasco Pereira da Silva, entendiam que o que se deveria era ampliar o conceito e que esta dimensão subjectiva também deveria conduzir à transformação do recurso de anulação. 

             Reforma de 84/85

E agora, as boas ou más noticias em primeiro lugar? Pois bem, a discussão de 82 aparece agora resolvida e a equipa ganhadora foi aquela que apresentou uma proposta mais exigente - a reforma de 84/85 vai consagrar não apenas um novo meio processual para controlar a administração que se chamou ação para defesa de direitos e interesses legalmente protegidos, mas ao mesmo tempo transformou o recurso direto de anulação. Esta reforma de 84/85 foi a primeira reforma do contencioso administrativo no quadro do novo modelo constitucional e que vai procurar alterar os mecanismos do contencioso administrativo. Foi uma reforma importante! E foi-o quer ao nível da igualdade processual das partes (quer o particular quer a administração tinham as mesmas hipóteses de intervir no processo), quer ao nível da criação da ação de defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos. Para além disso, introduziram-se mecanismos de natureza cautelar. De notar que o legislador, por esquizofrenia, não chamava partes às partes, chamava à administração autoridade recorrida e falava no particular sem o qualificar. Estas são as boas notícias! Mas houve um conjunto de limitações que transforma esta reforma nume reforma falhada, porque o legislador em vez de revogar as normas constante dos outros diplomas que tinham sido lavrados no quadro da constituição de 33 e que correspondiam a outro regime de contencioso administrativo, manteve tudo em vigor e este diploma de 84/85 aparecia como um novo diploma que se somava aos demais. A confusão estava instalada! O Professor Sérvulo Correia diz até que a reforma foi uma verdadeira manta de retalhos. A primeira dificuldade estava em decifrar o conteúdo da legitimidade processual, é que resolver o problema aparentemente simples de saber se alguém é parte legítima resultava da interpretação de várias normas. Isto fazia do processo administrativo uma realidade que ninguém conseguia resolver. E o que fazer quando as normas entravam em contradição? Bom, na melhor das hipóteses e para facilitar poderíamos dizer que estávamos perante revogações implícitas, afinal de contas a lei nova prevalece sobre a lei velha, esta é daquelas máximas que todos os juristas tem de saber, mas então e se apenas uma parte da norma estava em contradição ou quando se introduziam novos elementos que eram por si só improcedentes com os anteriores’ era impossível chegar a uma conclusão. Tudo isto fez com a que reforma de 84/85, que já era limitada, acabasse por ser uma reforma falhada - a técnica utilizada pelo legislador não foi capaz de introduzir a clareza necessária. 

                Reforma de 89 

Para acabar com as confusões, na reforma de 89 resolveu-se dar sinais claros de que é necessário estabelecer um regime detalhado e completo do contencioso administrativo e esta reforma está muito mais próxima daquilo que é o sistema hoje, na medida em que, estabelece um conjunto de regras gerais que são importantes e determinantes para a evolução futura do sistema. Em primeiro lugar, vimos que quer a revisão de 86 quer na de 82 se integravam os tribunais administrativos e fiscais no poder jurisdicional e que eles também não tinham necessariamente de existir, a constituição previa que eles pudessem existir; a constituição da revisão de 89 vai passar a dizer de forma inequívoca que  os  tribunais administrativos e ficais existem e há uma hierarquia entre eles. Mas mais importante do que isto é que o legislador definiu como objecto do processo administrativo a ampliação da justiça administrativa - são litígios administrativos aqueles que correspondam ao julgamento de relações jurídicas administrativas. Que grande transformação esta! É uma transformação no quadro do direito processual e uma transformação no quadro do direito substantivo. No plano do direito substantivo, a administração toda poderosa caí do alto do seu trono - adopta-se uma perspectiva relacional entre o particular e a administração pública e diz-se que são as relações jurídicas que são objecto do processo. Para além disso, no artigo 268º nº4 e 5 o legislador consagrou pela primeira vez a tutela plena e efetiva dos direitos dos particulares e fê-lo abandonando muitas das realidades que até aí existiam no processo administrativo e que a constituição afasta de forma típica ao apontar para um novo modelo de direito substantivo do processo administrativo. Agora, em vez de haver um direito fundamental ao recurso de anulação, passa a haver um direito fundamental de impugnação administrativa, não se fala em recurso, fala-se em possibilidade de impugnação e diz-se que em relação a esse direito fundamental há uma lógica da tutela plena e efetiva dos direitos dos particulares. No nº5 consagra-se a ideia de que havia outros meios processuais que não se destinavam apenas à impugnação, eram meios de condenação e meios de simples apreciação e que esses meios processuais também correspondiam a uma tutela plena e efetiva dos direitos do particulares. Havia pela primeira vez a consagração de um juiz que gozava da plenitude dos meios para apreciar as atuações administrativas, um juiz que, em abstracto, tanto podia condenar, como anular, como dar ordens à administração. Como reverso da medalha, a verdade é que os avanços em termos práticos foram muito poucos e o que surgir a partir de 89 foi uma ampla discussão doutrinária, sobretudo a discussão entre objectivastes e subjectivistas. Contudo, havia acordo quanto a um ponto, a mudança era necessária, isto porque precisamos de ter uma Constituição que acompanhe o processo e que seja consentânea com este. A perspectiva objectiva como tinha sido construída pelo Professor Marcelo Caetano era, naquele momento, inadmissível do ponto de vista constitucional e assistimos a uma lógica minimalista do subjectivismo, defendida pelo Professor Freitas do Amaral. Um grupo de aventureiros no início da sua carreira académica decidiram (e bem) reconstruir o contencioso administrativo.

               Reforma de 97 

Desde 89 até à ultima revisão constitucional em matéria de contencioso administrativo que é de 97 há toda uma discussão acerca da necessidade de reconstruir o contencioso administrativo e de o transformar num processo igual aos outros, isto é, num processo idêntico ao do processo civil, um processo jurisdicional.  Em 97 consumasse esta ideia do ponto de vista constitucional, até porque de 89 a 97 não se fez nada e era suposto fazer, a revisão constitucional impunha uma mudança. Passou-se, então, por exemplo, a considerar que o que deveria estar em causa no artigo 268º era a lesão dos particulares - a tal lógica subjectivista. O artigo 268º foi reformulado pôr vários autores. Dá-se destaque à tutela jurisdicional efetiva dos direitos dos particulares. Na opinião do Professor Vasco Pereira da Silva houve uma houve uma revolução copernicana, o sol do contencioso administrativo passou a ser os direitos dos particulares. As principais evoluções surgem ao nível do reconhecimento dos direitos dos particular e torna-se claro que o artigo 268º não apresenta uma enumeração taxativa e que, aliás, os particulares não só tem direitos, como são estes direitos que são o objecto do contencioso administrativo, afastando-se qualquer concepção objectivista. Relativamente a “atos administrativos que os lesem”, aparece a ideia de lesão do direito, os atos que são apreciados no contencioso administrativo, não são apenas os atos definitivos executórios, são quaisquer atos, se a administração atua e ao atua lesa o particular, então o particular vai a juízo para tutelar os seus direitos. Quando se diz “a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos” estamos a pensar na condenação à prática do ato, esta é uma formulação bastante ampla e delicada, no fundo cabe aqui imensa coisa, o processo cautelar, o processo urgente, o processo executivo, mas para não deixar dúvidas menciona-se ainda a existência de medidas cautelares. Bem, tanta informação num só artigo, o legitime do que era razoável foi atingido - o limite para o que costuma ser um artigo, aliás as constituições nem costumam dizer tanta coisa. Por isso, para que nada fique por dizer, o nº5 vem dizer que a ideia do nº4 vale também a impugnação de regulamentos. A reforma de 97 foi um ponto de rotura no quadro constitucional e um ponto de rotura porque esta realidade constitucional vai ser auxiliada pela União Europeia. Aquilo que está consagrado na constituição também correspondia ao que a união exigia ao Estado. Mas apesar do legislador ter estabelecido esta realidade ainda foi preciso esperar alguns anos. A partir de 97 surgem numerosas tentativas de reforma, mas nenhuma delas era satisfatória e nenhuma delas chega até ao fim. Havia pouca intervenção do legislador e mesmo quando o legislador faz algumas coisas são coisas muito parciais e limitadas. 

              Diretiva de 98

 Surge-nos em 98 a transposição da diretiva que obriga as medidas provisórias no domínio dos contratos administrativos 

              Ano  2000 

Finalmente, há uma derradeira tentativa que não tem sucesso e que estabelece uma realidade adequada para o processo administrativo. Em 2000, houve um encontro da justiça administrativa. O manifesto da justiça administrativa foi escrito e estabelecia a necessidade da reforça total do sistema, o governo deveria começar por nomear uma comissão que evolvesse professores, práticos do direito, magistrados e advogados e essa comissão tinha proceder à reforma. Essa reforma deveria alargar o âmbito do contencioso administrativo, deveria alargar estruturas, estabelecendo um lógica do contencioso administrativo adequada. Depois dizia-se que era preciso garantir todos os direitos e portanto o juiz deveria ter todos os meios processuais, era preciso haver ações de condenação ao lado das ações de anulação e das de impugnação, que isso deveria acontecer em todos os domínios da ação administrativa (atos, regulamentos, contratos,…). O manifesto começou foi enviado para o Governo ! O governo decidiu que era melhor não criar uma comissão, mas si um órgão administrativo, criou-se o gabinete de política legislativa no ministério da justiça e esse gabinete ficava encarregado de acompanhar a reforma e depois de construir um texto legislador e foi aí que começou um processo que acabou em 2004. 

           Reforma  2002\2004 

As sessões de debate foram muitas, as discussões e os colóquios e o resultado apareceu: duas normas - o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e o Código de Processo dos Tribunais Administrativos e Fiscais. Os diplomas foram aprovados no final de 2002 e estabeleceu-se uma vacatio legis de um ano, só que chegou-se ao final de 2003 e não se tinha feito nada, então alterou-se a vacatio legis e em janeiro 2004 os diplomas entraram em vigor. 

          Reforma  2007/2008 

A reforma não foi fácil, bem pelo contrário, os percalços foram surgindo e o primeiro deles foi o facto da lei da responsabilidade civil ter pelo caminho. Por isso, em 2007/2008 procedeu-se a uma reforma quanto a este aspecto, como forma como colmatar o problema.

          Reforma  2019 

Em 2019 houve uma reforma e algumas normas procuram uma maior compatibilização entre o contencioso administrativo e o contencioso fiscal, mas continua a haver dualidade normativa. Passou, no entanto, a haver unidade de organização dos tribunais, coisa que não havia até aqui - aliás não se percebia porquê, dado que se temos uma só jurisdição, devemos ter uma lei.

Patrícia Claro 140114052